绩效
审计（也称3e审计、经济效益审计），是对被审计组织或被审计项目利用资源的经济性、效率性和效果性进行鉴证评价的审计活动，其目的是通过审计，向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息，并提出改进建议，促进资源的管理者或经营者改进工作，更好地履行经济责任，提高经济效益。经济性、效率性和效果性是绩效审计的三个基本要素，其中：经济性是指以最低的支出成本取得一定数量和质量的产出，即少支出；效率性是指以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出，即支出效率；效果性是指既定目标的实现程度，即多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，简单地说就是支出是否达到目标。国家审计机关施行的绩效审计，应该是对使用国有资产、
财政性资金的单位或项目进行的有关经济性、效率性和效果性的鉴证评价。随着我国政治、经济体制改革的深入，社会主义市场经济体制的不断完善，以及人民代表大会及社会公众参与、监督政府工作意识的不断增强，必然要求政府在规范行为、减少失实的同时，提高效率；要求实现国有资产的保值增值。另外，随着经济发展，政府支出的规模和复杂程度的不断提高，政府自身也有掌握各项支出的效率、效果的要求。因此，虽然目前我国审计机关仍是以真实性和合法性审计为主，但绩效审计必定会在短期内成为我国政府审计的一项重要内容。如何面对绩效审计，将是近一时期内国家审计机关的重要课题之一。对于位于最基层的县一级审计机关来讲，随着国有中小企业转制的基本结束，县级审计机关审计管辖范围内的国有企业基本都改变了原先的国有独资或控股的所有制性质，县级审计机关失去了绝大部分企业审计的对象，以企业为主要审计对象的税收审计、效益审计不再是审计工作的重要组成。与此同时，随着县一级财政体制改革的进行，财政会计核算中心的建立、完善和财政国库统一支付的试行，使大部分行政事业单位的财政、
财务收支在真实性、合法性上较以往有了较为可靠的保障，传统的真实性、合法性审计的重要性已显得不再那么的突出。而政府职能的转变、政府公共工程的大量实施、领导
干部经济责任审计的开展，使县级审计的重点逐渐转向了财政性资金审计、公共工程项目审计和领导干部经济责任审计。以上一些传统上的县级审计机关的重点的逐步“淡出”和新的工作重点的突现，使县级审计机关的审计“重心”开始从真实性和合法性审计为主向效益性审计（绩效审计）转移，绩效审计越来越受到重视。可以预见，在不久的将来，绩效审计必定会成为县级审计机关的一项重要工作。新的转变带来了新的挑战。从目前基层审计机关的现状来看，还远不能适应开展绩效审计的要求，以下几大问题构成了当前制约基层审计机关开展绩效审计的“瓶颈”。一是人员的缺乏县一级的基层审计机关，人员编制大多只有二十个左右，而真正在审计一线的审计业务人员只有十个左右。人数少但审计任务却一点也不少，基层审计机关与上级审计机关相比，审计项目虽然小，数量却不少：条线“一条鞭”审计项目、年度必审项目、领导干部经济责任审计以及领导交办项目等，一个都不能少。人手少、任务重是所有基层审计机关共同面对的尖锐矛盾。虽然通过采用计算机辅助审计等现代化审计手段，可以在一定程度上缓解这一矛盾，但这一矛盾仍将在相当长的时期内始终困扰着基层审计机关。要开展比财政、财务收支审计更为复杂的绩效审计，必将使这一矛盾更加突出。二是人才结构的缺陷国家审计机关自成立以来，长期以监督财政、财务收支的真实性和合法性作为审计的主要工作重点，这就使审计业务人员在人才结构上、知识结构上过多的偏重财会人员和财税知识。据统计资料反映，目前的审计机关中，90左右是财会专业出身，近年来虽然增加了一些工程审计等其他审计业务人员，但审计机关人才结构单一的缺陷仍然十分突出，这也可以从目前审计机关人员具备的专业技术职称中得到验证。而这一情况在基层审计机关尤其突出。绩效审计不同于普通的财政、财务收支审计，它涉及到管理、经济、法律、行政、工程技术等多项相关专业知识，要求实施绩效审计的审计人员是掌握多种知识的复合型人才。现有审计人才结构、知识结构的矛盾也是开展绩效审计的又一大制约因素。当前，对审计人员进行各种相关知识的
培训已经得到各级审计机关的一致认同，但要在人才结构、知识结构上有显著改善，也不是一朝一夕就能实现的。三是评价指标的不明确有审计就要有评价，要评价必然要有一个评价标准，开展绩效审计也不例外。由于绩效审计涉及被审计单位管理的全过程，受到外部、内部多方面因素的影响，但目前现有的评价指标体系中较为完善的只有针对财政、财务收支审计的财务评价指标，缺少绩效审计所需的各类非财务指标。而影响单位或项目绩效的因素复杂多变，与之相应的绩效审计的评价指标必然同样具有复杂性和不确定性。要制定适用的、便于操作的绩效评价指标体系，需要各级审计机关进行长期的理论和实践两方面的研究、探索。针对存在的上述制约因素，县一级审计机关除了应该通过合理调配审计人员、采用计算机辅助审计、引进复合型审计人才、强化审计人员培训、探寻评价指标等手段、方法，缓解以上瓶颈因素的制约，为开展绩效审计积极创造条件外，怎样在目前情况下，利用现有审计机关内外部条件，进行绩效审计的实践和探索是一个值得思考的问题。笔者认为，根据基层审计机关实际情况，结合当前审计工作中财政性资金审计、公共工程项目审计和领导干部经济责任审计三项重点，从绩效审计的经济性、效率性、效果性出发，从相关资金在收、支、用中的合理性、有效性方面入手，以真实性、合法性审计为基础，可以在以下几个方面开展一些绩效审计方面的探索：一、财政性资金审计财政审计是国家审计永恒的主题，不管是真实性、合法性审计还是效益性审计，财政审计都是国家审计工作的重中之重。财政预决算审计是对一级政府财政资金的收入与支出的审计，要做到收的合理、支的恰当并保证收与支的平衡。对基层审计机关来说，除了审核各项收与支的真实、合法合规情况外，要向效益性方面延伸，就应该在审计中注重以下几个问题：一是各项税、费是否足额、及时收缴，能否做到足额、及时入库。并通过比较各类税费、各个年度的征管成本的变法分析征管费用的合理性。二是应掌握财政有无以各种方式借入资金。分析、评价财政借入资金的金额、占比，分析财政借款方式、借款期限等是否合理；分析财政借入资金的对财政产生的风险程度和归还借款对今后财政状况的影响。三是要重点要审计财政支出预算安排的合理性，拨款的及时性，特别是对教育、科技、农业等重点专项资金是否能足额、及时安排，能否做到眼前效果与长远效益的统筹安排。对机关事业单位的审计，是财政性资金审计的重要组成，也是对财政预决算审计的收支合理性和效益性审计的进一步细化落实。审计中除了预决算审计中应注意的审计重点外，还要审核其单位财政、财务收入是否全部纳入财政统一管理；通过对单位各项收、支进行纵向、横向的比较来分析其机关行政职能的履行情况；要审核单位执行政府采购制度情况。对财政专项资金的绩效审计，则应在审计真实性和合法性的同时，重点审计专项资金有无被挤占挪用；项目实施预算、实施时间有无重大变动；了解已完成项目的现实使用、管理、效果等情况。从中反映项目实施的经济性、效率性和效果性。二、公共工程项目审计由于公共工程项目更多地注重社会效益，而社会效益的难以确定使得在公共工程项目审计中，基层审计机关不具备评价项目安排合理性的能力。对公共工程项目绩效审计的主要重点应该是审核项目的经济性和效率性。审计中可以重点围绕工程项目是否经过了可行性论证（防止领导个人决策），是否实行了项目招投标，项目实施中有无重大变动，项目竣工决算是否进行审计，以及项目最终决算与项目预算有无重大差异等。从项目安排、实施的科学性、合理性中来分析项目的经济性、效率性。三、领导干部经济责任审计领导干部经济责任审计不同于传统的其他审计类别，领导干部直接经手的具体经济事项可能并不多，领导干部在任期内取得的经济成果，重大决策的正确与否，更多地要从领导干部所在地方、单位取得的经济效果中反映出来。因此，反映、评价其任期内取得的经济效益是领导干部经济责任审计的重点。在国有企业领导干部经济责任审计中，除对领导干部个人经济事项实施审计外，要注重企业总体绩效的评价，应在同行业、同规模、同地区企业间对重要经济指标进行纵向和横向比较，通过企业取得的效益来评价企业领导经济责任。在地方党政领导干部经济责任审计中，要着重审核地方重要经济指标的变化。包括：税费征缴情况，财政收支总量，对农业、水利、交通、教育、卫生、城建等重点部门、重点行业的投入情况；对涉及社会安定的社保、失业、医疗等专项基金的征缴、管理情况。在行政机关领导干部经济责任审计中，则应着重审核机关履行职能的有效性。包括：行政事业性收费、罚款的合规情况；代管的专项资金、基金的使用情况；历年来各项规费、资金的收支变动情况等。