消防监督管理是
公安派出所的一项重要职责。上世纪八十年代，公安部将消防监督纳入派出所“四防”工作范围，九十年代后期至新世纪不断加强和完善。1998年和2004年，公安部第36号令、73号令发布实施的《消防监督检查规定》对派出所实施消防监督管理予以了明确，在即将于2009年5月1日实施的新《消防法》第五十三条中更是明确规定：公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定。这使公安派出所在开展消防监督管理中具备了充分的法律依据。随着新《消防法》的实施，公安派出所在消防监督管理工作中的地位和重要性将越来越突出。当前，如何让派出所在工作中进一步适应法律的规定和形势发展的实际需要，已经成为各级政府、公安机关和消防部门的一项重要课题。近年来，常熟市努力推进派出所消防监督管理工作，在遏制火灾多发势头、建立火灾防控体系中发挥了积极的作用，本文结合常熟市工作实际，就新《消防法》实施后如何进一步提升派出所消防监督管理效能提出几点思考。一、公安派出所开展消防监督管理的优势和积极意义随着改革开放的不断深入和经济建设的飞速发展，一些地区城市规模不断扩大，广大
农村也改变了传统农业的单一结构，走上工业化、城镇化的多元化发展道路，消防
安全工作的对象也随之不断增多，管理范围不断扩大，消防监督工作越来越繁重，同时，依法治国方略的推进对于依法监督、依法行政的要求也越来越高。但与此相对应的是消防监督管理力量严重不足，一些基层镇、村、企事业单位和群众消防安全意识淡薄、火灾隐患突出、抗御火灾的能力差。在此情况下，新《消防法》对派出所实施消防监督管理充分突出了公安派出所点多、面广、情况熟悉、具备行政执法权限的特点，在新《消防法》的实施过程中，公安派出所对于消防监督工作具有以下两个方面的优势和积极意义：一方面，能够有效增强消防监督管理的社会控制力。根据新《消防法》的规定，公安派出所负责日常消防监督检查。在武警现役监督力量不足的情况下，能够保证消防监督管理的触角延伸到基层一般企事业单位、居民、村民住宅区，及时发现并督促整改火灾隐患，积极改善辖区内的消防安全状况，与公安机关消防部门共同强化公安机关的消防监督管理合力，从整体上推进城市、农村抗御火灾的能力。以常熟市为例，在2008年，常熟市全市40个公安派出所全年共组织监督检查6394人次，检查单位6394家，发现火灾隐患3121处，督促整改3121处，查处消防违法行为493处，工作量占到全市消防监督工作总量的57，公安派出所已经成为消防监督管理工作中不可缺少和不可替代的一支重要力量。另一方面，有利于全面推动和促进和谐社会建设。公安派出所实施消防监督管理，是直接加强对人民群众生命财产安全保护的一种工作措施，其工作贴近社会、贴近群众，在“消防工作由地方各级人民政府负责”的大前提下，形成政府与群众之间对消防安全工作密切联系的纽带，公安派出所通过履行消防监督管理职能，将消防管理范围扩大到基层一线，拓宽消防监督管理渠道、减少失控漏管现象，满足群众对于新时期消防安全保障体系建设的实际需求，对于进一步树立公安机关良好形象、密切警民关系、积极推进和谐社会建设将起到积极的作用二、影响公安派出所消防监督管理工作开展的主要因素近年来，根据江苏省公安厅《江苏省公安派出所消防监督管理工作规定》等文件精神，公安派出所在开展消防监督管理中进行了许多有益的探索，取得了一些成效，但同时也暴露出或大或小的各种问题，一部部门法也无法从根本上解决这些问题，仍然需要各级政府和公安部门从政策和规定等方面予以支持。目前，影响公安派出所消防监督管理工作开展的主要因素包括以下4个方面：1、专职警力不足是制约公安派出所开展消防监督管理工作的瓶颈问题。以常熟市为例，派出所消防监督管理工作一般明确1名分管领导负责，不设专职消防民警，造成分管领导同时又是具体负责人，而分管领导除消防工作外，大多又同时承担政治、内保、政保、后勤、治安等其它工作，难以把精力集中在消防工作上。为解决此问题，常熟市先后招收40名大专以上学历地方人员作为
合同制消防监督协管员，配备到派出所开展消防工作，但这些协管员由于无法取得执法资格，无法独立工作，许多工作措施无法真正落到实处。2、消防监督业务水平低下是影响派出所消防监督管理的关键因素。消防监督管理工作是一项技术性、专业性很强的工作，随着社会和消防工作的发展，对消防监督人员的业务水平要求越来越高，即使在消防部门，一名监督员也要经过专业学习、长期实践才能胜任。而目前公安派出所民警基本上仅参加过一些公安消防部门举办的短期
培训，普遍缺乏必要的消防法律、法规和专业技术规范知识，许多民警的消防监督业务停留于“上看线头，下看烟头”的工作水平，对建筑防火更是无能为力。同时，派出所民警流动性较大，一些有一定经验的民警因工作调动不再负责消防工作，新调换的民警对消防业务又要从头学起，影响了派出所消防管理业务水平的提高，导致发生民警开展消防检查时看不出火灾隐患、提不出整改
方案、开不出法律文书的“三不”现象。而消防监督协管员队伍受合同制和“协管”身份的制约，
财政拨款的人头经费和个人收入水平偏低，以至这支队伍缺乏稳定性，也导致派出所消防监督工作水平无法稳定提高。目前，公安派出所的消防监督管理工作往往是“提醒式”的检查，存在重广度、轻深度，声势大、效果差的不良情况。3、职责和权限的不对等造成公安派出所对消防监督工作存在畏难情绪。按《消防法》规定，消防执法主体是公安机关消防机构，公安派出所并不具备独立执法主体资格，仅仅是“可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育”，加上一些职能部门对派出所出具的消防法律文书、火灾证明等消防文件都不予采信，造成派出所对于消防管理有责无权，在一定程度上挫伤了公安派出所对消防工作的主动性和积极性。同时，一些重大火灾尤其是群死群伤恶性火灾发生后，辖区派出所往往受到问责，也造成一些派出所的领导和民警产生了“多干多错、不干不错”的思想，认为如果负责消防监督管理工作，责任重了、压力大了，特别是火灾具有一定的偶然性，对能否有效防范火灾心中无底，一旦出事可能还要追究责任，得不偿失，造成对消防工作信心不足、干劲不大，一定程度上对派出所消防管理工作的深入开展造成影响。4、公安派出所消防监督管理受政府制约较大，存在明显的地区差异。消防监督管理虽然是派出所的行政职能行为，但从实际情况来看，在很大程度上受到政府制约。一些地方政府以顾全招商引资、发展经济大局为理由，放任企业擅自降低消防安全标准，在派出所进行监督查处时，则予以干预；有些地方政府将一些重点企业作为经济支柱，片面强调热情服务，忽视严格执法，而企业以政府为靠山，减少消防投入，弱化消防管理，造成火灾隐患。因此，各地派出所消防监督管理工作状况视政府领导重视程度不同而存在明显差异，而这种不平衡性对提高消防管理的基础工作整体水平又造成了严重影响。三、对提升派出所消防监督管理工作效能的几点思考公安派出所消防监督管理是三级消防管理体制的重要组成部分，在整体消防工作中举足轻重，提升派出所消防监督管理效能，对于适应新《消防法》实施，进一步健全消防防控体系、强化消防管理、遏制火灾多发，推动新时期、新形势下消防管理格局的形成、完善和发展将起到良好的推动作用。针对上述存在问题，笔者认为，必须从建立专职队伍、完善工作机制、提高执法能力、创造社会环境等几个方面同时着手，才能使派出所消防监督管理工作逐步适应新《消防法》和形势、任务发展的需求，真正为经济发展和社会稳定创造良好的消防安全环境。1、建立派出所消防监督工作专职队伍，完善派出所消防监督网络体系。一是要建立派出所消防监督工作的领导机构。各地消防大队对于派出所消防监督工作，能够起到的仅仅是业务指导作用、而非领导作用，市、县公安局也仅仅能对派出所的消防监督从大局上进行部署和协调。因此，在日常工作中，必须建立一个领导派出所开展消防监督工作的专门机构。2008年，常熟市根据公安部消防局开展基层消防机构改革的试点要求，先后在全市各镇（开发区）建立了14个消防管理办公室，作为隶属当地政府的一个行政职能部门，具体负责辖区内消防工作开展、履行政府消防工作职能，其中的一项重要工作职能就是：组织开展消防监督检查和专项整治，督促整改火灾隐患。每个消防管理办公室负责对3至4个派出所的消防监督工作进行领导、组织、协调和管理，保证派出所消防监督工作的正常、有序开展。二是要建立派出所本级消防监督工作队伍。消防监督协管员队伍已经成为消防监督工作力量的重要组成部分，但是，这支队伍目前仍然处于逐步探索和不断发展的阶段，尽快让这支队伍成熟是提升派出所消防监督效能的必要手段，重点就在于提高队伍的规范性和稳定性二个方面：规范性指赋予消防监督协管员执法权限，打破“协管”的概念，做到依法监督、依法行政，避免无证监督、越权执法的情况发生；稳定性指将地方编制消防人员纳入国家公务人员、事业编制人员体制范围，使地方编制消防人员能够真正将消防工作作为终生职业，而非踏入社会的临时性过渡踏板。三是要建立机动性的消防监督工作队伍。派出所消防监督工作由分管领导和1至2名地方编制消防人员具体负责，一般能够应付日常工作，但对于阶段性重点工作仍然存在“心有余而力不足”的情况。对此，常熟市已经着手探索解决。2008年开展的“三合一”整治工作中，常熟市政府批准组建专职工作队伍，在派出所原有人员基础上，招收21名地方编制消防人员，派驻“三合一”隐患重点地区的3个公安派出所，在一定的阶段、一定的地区形成消防监督高压态势，有效解决了整治工作中的一些重点、难点问题。在“三合一”整治结束后，这支机动队伍将根据实际需要和消防部门部署、配合各地派出所开展专项性工作，推动派出所消防监督的有效开展。2、规范派出所消防监督制度、职责、程序，理顺派出所消防监督工作关系。一是从制度上加强建设，提高派出所消防监督人员的积极性、主动性和责任意识。根据派出所消防监督管理的实际，完善派出所消防监督考核考评办法，突出对日常消防监督管理工作情况的考核，减少对火灾事故四项指标的考核，提高派出所对消防监督管理的积极性。同时，加强对民警、地方编制消防人员开展消防监督工作的考核，考核结果直接与个人的政治荣誉、经济利益挂钩，使其提高行使消防监督管理职能的责任意识，让民警和地方编制消防人员从不愿管消防向勇于、敢于和乐于从事消防工作实现良性转变。二是明确派出所消防监督管理的职责、权限，确保依法监督、依法行政。根据当前经济、社会的发展形势和派出所消防监督管理现状，笔者认为，派出所开展消防工作的主要职责应包括：组织开展消防监督检查，督促企事业单位和社区做好防火工作，接受群众对消防违法违规行为的举报并及时查处，办理消防行政案件，对场所开业、投用及举办大型活动进行消防安全检查，加强消防宣传，落实消防“六进”工作，对责任范围内的火灾事故进行调查、统计。在消防监督管理过程中，要按照“突出重点、兼顾全面”的原则，把三级消防安全重点单位作为工作中心，同时根据季节性、行业性特点有针对性地开展好工作。同时要明确派出所消防执法权限。使派出所做到火灾前有制约权、火灾后有制裁权，从而提高工作能动性和工作效率。消防大队可以通过定期开展执法检查的方式，结合日常工作指导，来保证派出所消防执法工作质量。三是制订切实可行的工作程序，不断提高派出所消防监督管理的可操作性。为使派出所能够有效地行使职权，应理顺两方面的关系：首先是派出所与消防部门之间的关系，就消防监督管理工作而言，消防大队应在业务上、技术上和程序上予以保障，派出所应严格按照工作程序来开展工作，确保派出所消防监督管理逐步法制化、规范化。其次是理顺专职消防人员与社区民警之间的关系，社区民警对本辖区情况熟悉，这种优势是无法替代的，配备专职消防人员，不代表社区民警可以完全放弃、脱离消防工作，只是在工作中各有侧重，今年开始，常熟市公安局将消防监督工作纳入社区警务pda系统平台，社区民警对单位开展检查时必须同步检查消防工作，发现火灾隐患及消防违法行为，由专职消防人员督促整改和实施执法，工作相辅相成。3、营造派出所消防监督管理执法环境，提升派出所消防监督管理工作效能。派出所消防监督管理不仅要从内部强化，还应从外部进一步加强，减少派出所消防监督管理中遇到的阻力，为工作的顺利开展打好社会基础。一是要突出和落实政府负责消防工作的职能，明确各地主要领导为消防安全责任人，具体消防工作由分管领导负责，同时建议提请市委、市政府将消防安全工作作为一项单独的考核指标，对各地开展年度考核，对工作不力、措施不实、没有形成完善的消防保障和良好消防安全环境的镇、场，要追究领导责任，切实提高各地政府领导对消防安全工作的认识，把消防工作真正摆上议事日程，落到实处，同时有效预防和减少对消防执法工作的行政干预，为派出所加强消防监督管理工作营造良好的行政环境。二是要加强对单位法人代表、主要负责人和消防管理人员的消防法律、法规教育。消防安全工作在很多情况下直接涉及经济问题，在市场经济环境下，很多单位只注重短期利益，对消防工作不理解、不支持、不配合，甚至采用各种手段抵制消防执法。为此，应加大对上述人员的消防法规教育力度，同时严肃查处一批具有典型意义的消防违法行为，通过媒体和宣传阵地予以曝光，起到震慑的作用，维护消防法律、法规的严肃性，为派出所加强消防监督管理工作营造好的舆论环境。三是要加强对社会面的宣传。在以往对消防监督管理和消防执法工作的宣传中，往往忽视派出所依法担负的消防监督管理、消防执法职能的宣传，使群众对派出所的消防工作不够理解、支持，对派出所消防监督工作不够了解。在今后的宣传工作中，应加大这方面的宣传力度，使群众积极增强消防法制意识，主动参与、配合派出所消防监督管理工作，推进消防工作社会化，为派出所加强消防监督管理工作营造良好的社会环境。