徐建平，宁波大学教育学院 政府纵向权力分配在世界范围的教育改革中并存着两种趋势——集权与分权。一方面要求教育管理的决策权力向基层的学区、
学校、校长、
教师、学生和家长放权，另一方面在课程和考试等方面似乎又存在着集权的趋势。那么，怎样理解这种看似矛盾的政府强弱角色的定位呢？ 在此问题上，政治哲学的理论大致简约划分为自由主义和保守主义。一直以来，政府往往在两种角色中摇摆：一是政府“守夜人”角色，主张限制政府权力，市场这只“看不见的手”（invisiblehand）会自动将教育资源调整到最佳状态，管得最少的政府是最好的政府。二是将政府比作巨大的怪兽“利维坦”，强调国家的绝对权威作用。随之出现了“小政府”与“大政府”之争、有限政府与全能政府之争、经济人政府和公仆政府之争，持续至今。 有学者认为，教育的发展离不开国家权力的发挥。重大教育问题的解决必须有政治权力的介入和推动。越是教育落后的国家，越需要加强国家权力对教育事务的参与，以调集充足的人力、财力、物力资源发展教育。教育改革对于政治（行政）体制改革的依附性几乎得到了我国教育学界学者们的一致认可。但是，国家权力实际上具体表现为政府机构内部的职能和分工以及政府与外部（社会、市场、企业、学校等）的关系。这种关系有密切与疏远之别，我们可以称为强关系或弱关系。在不同联系程度上，对应的政府可以成为强政府或弱政府。对于教育而言，在教育改革过程中，在学校办学实践中，政府的权力应大还是小？政府的角色应是强政府还是弱政府？对此，学界在一些问题上仍存在明显分歧。鉴于此，本文在对政府的强弱属性给出界定的基础上，得出当下中国教育改革必须建立强政府的结论，并就此给出具体实现途径的建议。 一、教育中的强政府：概念、实质与职能 在政府规模和政府能力问题上，人们以往习惯于争论的是政府的“大”与“小”。对政府的“大”与“小”的争论体现了人们对于政府职能的不同理念。 相比于政府的“大”与“小”，我们更应关注政府的强与弱，而不再拘泥于形式上的政府的“大”与“小”。因为如果仅仅从政府的规模和数量考察，容易得出一些似是而非的结论。比如经常被引用的考察政府大小的一项指标是公务员数量，即看一个国家多少百姓养一个公务员。毛寿龙等人的研究表明在公务员数量方面中国古代是小政府的典范，而有学者在对美国加州和我国北京市的教育行政部门的规模进行考察比较时发现，加州的教育委员会有400多人，而北京市教委仅100多人，尽管后者管理的学校以及辖区内的学生人数数倍于前者。那么，对于当下我国政府的改革，究竟应效法欧美还是回到汉唐？可见，单纯地比较政府的大与小，只会得出一些莫衷一是的结论。 既然不能单从数量上考察政府的大与小，那么，就应当从政府的质量、结构、效益以及从政府的执政能力上进行规范指标的比较。这种比较最终得出的结论是政府的强与弱，而非简单的大与小。 （一）何谓政府的“强”与“弱”？ 改变政校关系，人们通常有一种预设，即政府自身是需要变革的。根据结构功能主义观点，在结构和功能的关系上，结构是基础，特定的结构必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的结构。因此，人们习惯于在结构和功能两个方面来思考政府是强还是弱。笔者以为，首先应当从政府的强弱属性——结构（政府规模的变化）和功能（政府职能的转变）两个维度进行判断，从而廓清“强政府”的概念。 这里我们不妨参照一下德国思想家卡尔·施密特（carlschmitt）的观点。施密特在讨论国家权力时曾引入“全能国家”（totalstate）的概念，他区分了“质的全能国家”（qualitativetotalstate）与“量的全能国家”（quantitativetotalstate）。前者指在行使职能方面有绝对权力的国家，后者指在权力界域方面毫无限制的国家，即不存在国家与市民社会之间界限的国家。施密特希望建立的强国家是“质的全能国家”而不是“量的全能国家”。根据施氏的观点，强政府当属“质的全能国家”这一范畴了。 进一步，我们可以追问，这种质的全能国家中意指的国家绝对权力如何界定呢？因为，无论是西方资本主义社会传统的自由主义还是我国当前的政治体制改革，都将有限政府、将对政府权力的限制作为行政体制改革的一个重要归旨。既然限制了国家权力和政府权力，又何谈“绝对”权力？更不用说阿克顿勋爵担心的绝对权力的腐化了。 （二）强政府的实质是什么？ 在后发展中国家，迫于赶超的压力，政府往往需要拥有对社会资源的强有力的整合能力，社会、政治和经济的全面发展和赶超需要政府表现出比西方先发展国家更加强有力的能力。这在日本、韩国等国经济腾飞的过程中表现得很明显。教育的发展也是这样，我国长期以来一直处于穷国办大教育和大国办穷教育的状态之中，在有效调动社会资源、提高教育发展的效率、平衡教育中的差距、协调教育中的各种矛盾、使得教育发展能够兼顾公平与效率等方面，需要政府有所作为。 那么，过分强调政府作用是否最终必然导致全能政府？强政府是否以全能政府为圭臬？我们说，回到计划经济体制下的政府强权当然不是我们应有的选择。全能政府并不是必然意义上的强政府，而且，事实上往往恰恰相反，全能政府大多是湮弱的国家。在1980年代前的中国，学校的发展在人、财、物等各个方面都依赖政府的调配，学校没有也不需要拥有任何权力，作为政府附属物的学校，其自身的发展和教育的发展都成了政府的事情。教育如同国防一样似乎成了纯公共物品，私人（包括社会和学校的成员）对学校发展不负有任何责任，对办学也没有任何积极性可言。在办学过程中，国家、社会、学校成为一体化的人格。国家与社会之间缺乏明确的边界，其结果往往导致“国家社会化”，即产生一个寄生于国家内部的私性社会，公器私用，公共权力被用于追逐私利，却不能为社会提供充分的公共产品，最终必然沦为一个外强中干的虚弱国家。在我国，经过新中国成立后对私有制的改造，直至1980年代初期，我国政府在教育领域一直保持着强势地位，学校的人、财、物都处于政府的直接管理之下，以至于对于学校和社会而言，政府是全能政府。一方面，宽泛的国家权力需要庞大的官僚机器，维持庞大的官僚机器需要巨大的公共
财政收入，而财政不足几乎是所有全能国家难以克服的顽疾。另一方面，为了缓解政府在教育上的财政压力，扩大办学渠道，增加社会对教育的总供给，政府在1990年代后开始了多元办学体制的改革。在教育领域，国家的权限太大，国家控制的资源太多，必然会扭曲和窒息教育的活力，使社会组织和个人教育活动的成败在很大程度上取决于国家的支持或抑制。更何况，这也为国家管理人员提供了广泛的寻租机会。可见，长期以来，我国政府相对于学校等社会教育机构而言虽是大政府、全能政府，但尚谈不上是强政府。强政府和全能政府不是同义词。 这里，关键是要掌握一个度的问题，这个度，就是要看政府在管理教育过程中，只管理自己应该管理、能管理好的事情，其他不应该管、管理不好的事情应交由市场和社会处理。政府不能越位（管了不该管的事情）和缺位（应该管的事情不去管）。问题的本质在于政府在哪些方面可以拥有权力，政府权力掌握到什么程度，给基层和学校的自主发展能留出多大的空间需要认真研究，这实际上又回到了政府职能转变的问题上来。 强政府，首先表现在职能是否能够理顺上。虽然我们不能说政府职能越大越好，政府就越强，但适度的职能是强政府的必要保障，也是教育等公共事业发展的保障。在教育问题上，强政府的实质是政府拥有和教育发展相适应的适度的职能。 在确定政府的职能方面，世界
银行在评述世界各国尤其是发展中国家和经济转型国家的“政府能力”时，所得出的一般结论颇具参考价值。世界银行将政府职能分为小型、中型和大型三个层次，认为只有根据本国经济社会发展所处的实际阶段及政府能力的大小，依次拓展政府职能才能取得最好的效果。 在西方国家，因其社会、政治、经济的发展是循序渐进地发展的，所以其政府职能变迁的轨迹是沿着小型职能——中型职能——大型职能的方向进行的。而在我国，虽然古代是小型政府，但建国后我国模仿前苏联的治国模式，政府从小型政府一跃成为大型政府，缺少了中型职能的培养，政府管理基础教育的职能恰恰应落在中型职能范围内。所以，目前我国政府在转变职能的问题上应加强中型职能。在教育的治理上，应注重四项职能的培育：一是解决教育的外部性；二是规范办学行为，尤其是优质学校对基础教育垄断的行为（政策之一是取消重点校）；三是在加强对家长服务的过程中，克服信息不完整问题；四是为社会弱势群体（
农村地区学龄儿童、城市贫困人口、残障儿童等）的教育提供保障。 具体说来，教育中的强政府应在以下几类职能中表现出强势：（1）教育体系的构建，（2）教育条件的保障，（3）教育服务的提供，（4）教育公平的维护，（5）教育标准的制定，（6）教育质量的监管。①而且，就教育内部而言，政府对于公共教育的外在事项（如教育经费、教育设施和设备、教育制度等），必须介入国家权力的干预；但是对于教育的内在事项（如教科书、教学教法、教育评估、学校管理等）则必须尊重教育的专业自主权，排除国家权力的干涉。“强”的度在于能够给基层学校留下充足的自主发展空间，以政府对学校的责任为界。基于伯林的两种自由的理论，政府对于学校的责任也可大致划分为积极责任和消极责任，需要秉持“积极责任不张不驰，消极责任勿枉勿纵”的原则。新自由主义视域下的强政府并不是一味强调政府权力的集权观，而是在充分审视政府教育责任前提下的责任保障型权力观。鉴于政府在基础教育和高等教育中的责任区分（源于纯公共物品和准公共物品的差别），强政府更适合于政府对基础教育的管理，而在高等教育等阶段，政府“强”的度会显著降低。这也是权力和责任对等的原则使然。 二、新自由主义视域下的强政府：权力、秩序与保守 怎样的政府才算得上是强政府呢？追根溯源，对这一问题的解答应回归到基本政治思想和理念上。这里需要阐明的是自由主义的思想。我国学者，尤其是教育界的学者，在谈论政府在教育中的作用以及政校关系时，往往对自由主义存在误解。其实，围绕着教育改革，尤其是围绕教育的民营化与市场化的讨论，人们观点间的分歧完全可以还原为自由主义与保守主义之争。但人们对争论的焦点——自由主义——本身的理解在很大程度上被冷战时期的话语所制约，这种话语限制了我们思考问题的视野。以至于人们倾向于强调自由主义反对国家专断权力的一面，强调个人权利和国家权力的对立。自由主义的理论家开始强调自发秩序的合理性与可能性，声称理性的个人通过博弈或重复博弈就可以构建理性的制度，相信各种利益群体、社会力量追求自身利益最终可以通过竞争达成妥协。这种力量似乎成为二战以来自由主义国家理论的主流。在这样的语境下，加强政府权力就是与自由主义背道而驰，就是保守的与不合时宜的。 这是对自由主义的极大误解。其实，在霍布斯、洛克、布兰克斯通、亚当·斯密等早期个人主义者与自由主义者的著作中，现代国家一直是他们构筑理论体系的基本前提。自由主义的国家观至少包含两个方面的内涵。一方面，自由主义强调个人的自由与权利。个人行动在理论上无需证明其合理性，而国家的干预行动却必须证明其合理性。另一个不大为常人所知道的特征是，“自由主义高度强调国家的重要性。自由主义在主张限制国家权力的同时，强调经济和市民社会需要一个有效的现代国家，强调国家在提供公共物品与保障一定程度社会正义中的积极作用”。自由主义国家可能是强有力的国家，而依赖专断进行统治的国家却可能是软弱无能的国家。 近代自由主义者对国家和政府权力的重视往往被我们忽视，那么，现代和当代的自由主义者对政府权力是怎样看的呢？我们一直习惯于将哈耶克和弗里德曼视作新自由主义者，他们主张进行市场化改造，反对政府对公共事业的垄断。并且，我们还习惯于将里根和撒切尔政府执政后的英美国家政策视为当代新自由主义的典型。其实，新自由主义和新保守主义之间并没有泾渭分明的界限。在经济上，相对于凯恩斯主义的政府控制论，我们当然可以称上述人物及其主义和政策为新自由主义，但在政治上，在斯密所说的“公共机构和公共工程”上，我们可以说，这里的自由主义者们却都对国家的强执政能力持赞成态度。 回到中国，我们说中国是一个典型的后发型国家。我国经济体制改革还不到三十年，教育体制改革也才二十多年，尽管其间我国包括教育在内的各项事业已经取得了长足的进步，但比之发达国家仍很落后，我们仍然还处于发展中国家阶段。由于现代化起步落后于外部的发达国家，因此遵循一种“追赶型”的现代化模式，政府主导特点非常鲜明，这在学术界基本上是一个共识。政府在教育发展中的主导作用仍不容置疑，问题是政府怎样发挥这个主导作用。 尽管我国学界自1980年代后就陆续译介了许多相关的理论著作，但至少在教育理论界这种理论努力是远远不够的。即使目前教育研究学者关注自由主义，也大多是谈论当前流行的新自由主义（neoliberalism），而对于古典的自由主义（仅限于经济学）以及对于保守主义等仍缺乏研究和关注，使得对于教育与政府、市场和社会关系问题研究的理论深度难以得到提升。我们对于自由主义和保守主义的研究往往更多的是一种“印象式的捍卫或否定”。 经济上的自由主义和政治上的自由主义存在很大不同。在拉美，“自由主义”被理解为与经济问题有关，而在英语中，“自由主义”与政治考虑的关系更密切。再如，在拉美、亚非发展中国家和前苏联、东欧等社会主义国家，新保守主义推行的政策主要是私有化、自由化和市场化。一些学者认为，西方的保守主义和我国的自由主义刚好一致。 在经济上，伊丽莎白·马丁内斯等人总结了新自由主义的五个理论要点：（1）市场统治；（2）削减教育、医疗等社会服务的公共开支，削弱穷人的“
安全网”；（3）放松管制；（4）私有化；（5）抛弃“公共物品”或“共同体”的概念，代之以“个人责任”。在英美国家，教育变革存在私有化和放松管制的趋向。在我国，持有类似观点较为明显的学者包括张铁明（主张教育产业化）和吴华（主张教育市场化和学校股份化）等人。显然，在此意义上谈论的自由主义是对我国的教育改革、学校（尤其是薄弱校）发展以及学生（尤其是贫困生）成长极为不利的，这也是教育市场化在我国并不能得到正式的和官方的认可的重要原因。 而政治上的自由主义则谨慎得多，如罗尔斯的差别补偿的分配原则和德沃金的权利至上原则对于教育领域弱势群体的教育利益维护起到了很好的理论奠基作用，为政治改革和教育改革中的政府职能变革指明了方向。这些自由主义理论受到了我国学者的广泛赞同和认可。这种自由主义在教育领域的运用仍是主要的，也是让学校和学生受益的。 和自由主义相对清晰的理论脉络相比，保守主义的谱系显得并不那么明朗。保守主义是作为自由主义的对立面而存在的，但这种对立更主要表现在实践层面。保守主义更多的是一种实践的东西，“为保守主义辩护不在于提出一种新的理论”，但正是来自这种实践的挑战促进了自由主义的发展。 保守主义要保守的肯定是已经存在过的东西，而且大多就是现存的状态。对于现有状态的改变和陌生状态的来临（尤其是激进式的改革）及其带来的后果，保守主义有着天生的恐惧，颇有“习惯成自然”的意蕴。英国保守主义学者奥克肖特（michaeljosephoakeshott）说，“成为一个保守主义者就是宁可要熟悉的东西而不要未知的东西，宁可要经过考验的东西而不要未经考验的东西，宁可要事实而不是神话，宁可要现实的而不是可能的，宁可要有限的而不是无限的，宁可要附近的而不是遥远的，宁可要足够的而不是过多的，宁可要便利的而不是完美的，宁可要现在的笑声而不是乌托邦的狂喜。”保守主义这种谨慎态度对于教育改革是十分必要的。的确，当很多人为新课程改革、素质教育、高校扩招等教育政策的出台欢呼雀跃的时候，保守主义者的冷静气质也许是不可或缺的。这里，“保守”不再是传统的保守主义，而更多的是对政府在教育等公共事务上作用的强调，也许称之为“新”自由主义更为妥当。毕竟，新自由主义和新保守主义本身已无明显的理论分界。新自由主义对“保守”并不排斥。 三、教育强政府的最终表现：政校关系与学校角色 我国的基础教育改革已有二十多年，人们对于教育改革中的利弊得失自有评判，即使在学界也有不同的声音。办学体制转型、应试教育向素质教育的转轨、高等教育毛入学率提升、教育资源总量的急剧扩张等是改革带来的实实在在的成果，但教育公平问题、教育乱收费问题、教育腐败问题等也显示了改革的负面影响。石中英将不同观点者区分为激进派和保守派。保守主义认为，中国基础教育总体是好的，他们肯定基于考试、选拔和社会规训的精英主义与国家主义，他们强调对基础知识的吸收，维护教师的传统地位和形象，突出学生的主要任务是学习。因而，在此基础上，保守主义对待当前轰轰烈烈进行的各项改革，从新课改到各种教育市场化改革都持有谨慎的态度，认为教育改革更应以一种温和的、稳妥的、理性的和渐进的方式进行。 张力在论述西方发达国家的教育政策以及由此引发的学校外部关系时，将其归为三类，即老左派、新右派和中间派。老左派主张推崇教育公平，主张强势政府；新右派强调教育效率，主张市场和民营机制；中间派则介于两者之间。 在这种围绕政府强弱的政治哲学理论谱系中，由于以这三大不同思潮为基础的公共教育政策的相互交锋，才使得政府和学校的关系、教育提供方的所有权和管理体制，均呈现出不同的形式，相应地，现代学校制度的模式和规范，作为执行不同公共教育政策的载体或平台，会有不少差异。国外绝大多数教育政策的争论往往集中在居于上位的国家（地方）公共教育政策取向上。一旦某届政府的公共教育政策基本定型后，政府与学校的关系就基本上明朗了，无需再追究制度运行的细节。 从而，可以将政府政策这一宏观话题转换为中观或微观的政校关系，转换为我们可以直观感知的教育现象。对于我们理解教育中的自由主义、保守主义以及与此相关联的学校制度不无裨益。老左派就是民主社会主义或传统左翼，新右派相当于新自由主义（也可以称作新保守主义），而中间派则意指目前在英美国家风头正旺的所谓“第三条道路”。 第三条道路是对传统自由主义的修正，所以也有人将其纳入广义的新自由主义的阵营。换言之，新自由主义的疆域究竟有多大，目前似乎并无定论。在教育问题上，第三条道路并不能被视为简单的折中。它的确为英美国家教育的改革和发展输入了活力。它既追求教育正义和价值，强调基本的教育保障；又提出这种保障要通过市场竞争和个人的责任意识而有效率地获得。因而可以说是对教育公平和教育效率的同时追求。在我国，一方面计划体制下竞争和责任意识匮乏导致了大政府下的低效率，另一方面政府对社会和教育的强干预手段并没有带来教育等社会物品的广泛提供。全能政府的低效率和社会（教育）保障的低水平的“双低”特征使得在教育发展上存在着效率和公正的双重缺失。在这方面，第三条道路强调效率和公正并举的灵活性和务实精神的确可以为我国的教育改革提供一定的借鉴。 微观层面，在学校外部关系中，政府、市场和社会应当处于什么样的角色，往往传统自由主义者与新自由主义者会给出不同的回答。 西方各国教育改革的方向和策略具有很多相似的地方。究其原因，一是各国大致发展到了教育现代化大致相当的程度，导致遇到了很多具有共性的教改内容；二是全球化包括教育全球化进程的加快使得各国更加注重别国的教改经验，取长补短地发展教育。一个重要的共同点是传统的自由主义和保守主义都不能占有绝对的优势地位，而是一种混合式的第三条道路。这种道路可以概括为新自由主义或新保守主义，自由主义和保守主义的界限开始变得模糊。 但仔细比较，仍存在一些不同。比如，各国都发现需要将教育的权力下放，但是通过什么机制下放呢？主要有市场机制和民主机制。可以说前者是传统自由主义的旨趣，后者则是新自由主义的立场。②（新）自由主义主张权力保留在政府体制内，或者说是通过民主的方式解决。如美国的校本改革中，学校委员会构成的民主性明显增强，最后权力主体是拥有公民权的社区成员和社会公众。这种放权机制强调的是民主。而传统自由主义的主张则是将权力下放到更为基层的地方，促成教育市场的形成，最后权力主体变为作为消费者的家长。这种市场机制突出的是效率。 在中央和地方的关系问题上，大多数国家都认为应将权力下放给更基层的地方，中央层级的政府和教育主管部门只保留关系到国民素质教育的基本内容（如国家核心课程）和对贫困弱势群体教育利益的补偿方面的责任，其他的由地方政府和基层学区负责。对于义务教育的权力和责任通过一定的制度设计下移，但在不同的国家这种权力下放并不完全相同。如果我们将权力下移简单描述成中央——省、州、郡——地方政府——地方学区——学校——教师——学生（家长）的权力下放链的话，新自由主义认为权力可以下放到中间地带（地方政府和学区），而传统自由主义则主张一直下放到最基层的个体（学生和家长）。可见，在微观层面深入到基层和学校内部，传统自由主义和新自由主义的观点并不合辙（见表1） 在校长产生机制上，新自由主义认为校长要通过由民主方式产生的地方学区任命，传统自由主义则主张家长通过择校形成对校董会的压力，进而由校董会提出校长的聘任或解聘。在教师人事上，新自由主义主张学区聘任（甚至给予教师以公务员待遇），传统自由主义主张通过市场招聘以形成教师职业人才流动的市场和机制。在学生入学上，新自由主义主张政府在就近入学原则下的统筹规划（即使择校也需要有严格的人数限制），传统自由主义则提倡完全放开家长择校。在课程设置上，新自由主义强调国家核心课程在公民教育和国家人力资源开发以及国家核心竞争力提升中的作用，而传统自由主义则认为应将课程设置权下放基层学校，加强教师的专业地位，开发地方课程和校本课程促进学生个性发展。在提高教育质量的方法上，新自由主义主张加强政府在教育投入和管理及监督上的责任，制定统一的考试和课程标准规范教育质量，而传统自由主义认为应将学校彻底推向市场，由“家养”变为“野生”，通过市场竞争促进学校提高教育质量。在对学校行为的监督和评价上，新自由主义坚持由国家机关通过统一的标准考试对学校进行评价，传统自由主义认为由市场通过竞争性选择自动地对学校进行奖惩，有关事务的评价也应由社会第三部门做出。在学校的法律地位上，新自由主义视学校为政府委托的办学机构，传统自由主义则更强调学校的独立法人地位。 实际上，这些分歧往往在具体实践中很难分清，因为这种理论性划分的明晰性早已被自由和主义的现实融合所遮掩。但我们研究传统自由主义和新自由主义，毕竟需要在纷繁复杂的教改现实面前理清头绪，找出改革背后的理论（理性）逻辑，使得教改本身不至于迷失方向。 需要指出的是，十多年来市场化趋势已经深入影响到中国社会生活的每一个角落，但对于近年来风头正劲的市场化“潮流”，自由主义中的“保守”元素和冷静气质对于义务教育这一特殊公共物品的提供而言不可或缺。而要达至这样的政校关系，强权力与强政府是一种必要的保证。 注释： ①根据褚宏启教授的观点，政府既不是“夜警政府”，也不是“全能政府”，而是介于两者之间的“混合政府”。其观点类似于著名经济学家斯蒂格里兹的“混合经济”的观点，在斯氏看来，政府戴有六套面具：立法者、调控者、生产者、消费者、保障者和再分配者。这与褚宏启教授认为的政府在教育中的六种责任极为类似。（参见：［美］约瑟夫·斯蒂格里兹.政治经济学.北京：春秋出版社，1988:26.） ②劳凯声教授已经注意到这种政府改革的两种价值取向，认为一是市场思潮，二是参与思潮。只是未从政治哲学的高度加以区分。